Kampen om sjøarealene – sjøtransportens livsgrunnlag

Langs norskekysten og i havet utenfor er det betydelig skipstrafikk. Prognosene viser at trafikken vil øke, noe som også er et uttalt politisk mål. Samtidig øker aktiviteten av andre næringer og flere kjemper om bruk av de samme sjøområdene. Hvordan ivaretas fremkommelighet og sikkerhet for sjøtransporten?

Havvind

Olje- og energidepartementet (OED) har sammen med Norges vassdrags- og energidirektoratet (NVE) over flere år gjennomført en prosess knyttet til vindmøller til havs. I 2010 ble det identifisert 15 områder[1] som senere ble rangert i en strategisk konsekvensutredning fra NVE fra 2012[2].

Områdene Utsira Nord og Sørlige Nordsjø II er foreløpig åpnet. Områdene reguleres av havenergilova og havenergilovforskrifta gjeldende fra 01.01.2021, hvor myndigheten er gitt OED, sektormyndighet for olje og energi.

En av utfordringene når det gjelder Havvind er at kunnskapsgrunnlaget kan sies å være utdatert. I stortingsmeldingen «Energi til arbeid» ble det nylig varslet et arbeid med å identifisere områder som skal konsekvensutredes med sikte på åpning og tildeling av konsesjoner gjennom en direktoratsgruppe ledet av NVE[3].

Havbruk til havs, mineralvirksomhet på havbunnen mv.

Fiskeridirektoratet har gjennomført en prosess hvor de har plukket ut 11 områder som de tilråder for konsekvensutredning, samt ytterligere 12 områder som kan være aktuelt på et senere tidspunkt[4].

OED har i 2021 fastsatt programmet for konsekvensutredning for mineralvirksomhet på havbunnen. Mineralvirksomhet reguleres av havbunnsmineralloven gjeldende fra 1.7.2019.

Det er i tillegg er det en rekke andre næringsinteresser hvor det kan bli gjennomført sektorvise prosesser, eks. lokasjoner for lagring av CO₂, bioprospektering, miljøressurser mv. Stadig flere bransjer har behov for å benytte sjøområdene og utviklingen skjer raskt.

Utfordringen for sjøtransport

En av utfordringene for sjøtransporten er at etablering av anlegg uten hensyn til sjøtrafikkens seilingsleder vil kunne medføre at fartøy må velge en annen seilingsrute. Det kan igjen føre til økt seilingsdistanse, tidsforbruk og drivstofforbruk. I sum økte kostnader, redusert effektivitet og økte utslipp.

Eksempelvis vil en endring av seilingsmønster kunne føre til at fartøy kommer inn i lospliktig farvann. Dette fører til økte brukerkostnader for sjøtransporten og kan få konsekvenser for godsoverføring fra vei til sjø.

Endring av seilingsmønster kan også føre til at fartøy må gå nærmere land, med påfølgende økt risiko for ulykker.

Et annet aspekt er at redusert fremkommelighet kan påvirke risikoen for sammenstøt ved passering. Størrelse og hvor mange anlegg som er samlet i et avgrenset område vil virke inn på risikonivået.

En fortetting av trafikk i et nytt område kan kreve nye tiltak. Trafikkseparasjonssystem (TSS) er etablert noen steder langs kysten. De bidrar til å flytte skipstrafikken lengre fra land, separere motgående trafikk og gir et fast seilingsmønster. Å endre etablerte TSS kan få negative konsekvenser og må underlegges en omfattende risikovurdering. I Norsk økonomisk sone må rutetiltak godkjennes av FNs sjøfartsorganisasjon IMO.

Økt risiko for ulykker fører igjen til økt miljørisiko for akutt forurensning, noe som igjen får konsekvenser for den statlige beredskapen.

Ingen helhetlig planlegging

Arealplanlegging bidrar til å sikre og skape ny aktivitet hvor det kan være motstridende interesser. Ute i havområdene er det imidlertid ingen samordnet planlegging.

Et interessant eksempel på dette er området rundt Utsira hvor det i to ulike prosesser er anbefalt både havvind og havbruk i et område hvor det kan få en betydelig innvirkning for sjøtrafikken.

Plan- og bygningsloven sikrer både innhold og prosess knyttet til arealplanlegging i sjø, gjennom blant annet innsigelsesrett. Plan- og bygningsloven gjelder imidlertid kun ut til en nautisk mil utenfor grunnlinjen jf. plan- og bygningsloven § 1–2. Det vil si at reglene om arealplaner ikke får anvendelse i de stadig mer attraktive områdene lenger ute i farvannet.

I EU har det blitt stilt krav om maritim arealplanlegging (MSP) gjennom direktiv 2014/89/EU av 23. juli 2014 innen 31. mars 2021. Planene skal legge til rette for samarbeid på tvers av myndighetsgrenser, sektorinteresser og med tredjeland som har myndighet over tilstøtende kyst- og havområder. Målet er en effektiv og bærekraftig utnyttelse av havområdene.

Arealplanleggingen er løst på ulike måter i de ulike landene. I Tyskland har de blant annet utvidet sin «plan- og bygningslov» ut i økonomisk sone og fått på plass en helhetlig og detaljert arealplan. De har egne områder for skipstrafikk, rør, kabler, havvind, forskning, naturressurser mv.

EU-direktivet om arealplanlegging til havs er ikke innlemmet i EØS-avtalen. Norge regnes likevel for å ha en form for marin arealplanlegging gjennom UNESCO/IOC gjennom forvaltningsplaner for havområdene[5]. I forvaltningsplanene for havområdene er det er gitt detaljerte føringer for petroleumsvirksomhet, men ellers er det i hovedsak mer omtaler av ulike hensyn og brukergrupper. Disse planene kan synes å ha hatt begrenset betydning for de prosessene som har pågått.

Disponeringen av arealer er overlatt til sektorvise initiativ og prosesser, der den enkelte statlige myndighet planlegger og avklarer arealbruken gjennom sitt sektorregelverk. En har altså ikke en fells prosess slik som det er løst i blant annet Tyskland.

Det vil si at man mister et helhetlig perspektiv på sameksistens og fremtidig behov for areal. Sektorlovene ivaretar ulike hensyn og hensyntar i varierende grad andre sektorers interesser. Arealdisponeringen blir stykkevis og delt, med fare for at man ikke ivaretar viktige hensyn.

Manglende virkemidler

Ettersom prosessene i stor grad har vært ensidig styrt av den enkelte sektor kan dette prege de vurderingene som gjøres mht. egnethet. Behovet for andre virkemidler vil da bli fremtredende.

Ivaretagelse av sikkerhet og fremkommelighet for sjøtransport skjer gjennom havne- og farvannslovens § 14 om tillatelse til tiltak i sjø.

Loven gjelder i sjøterritoriet og indre farvann jf. § 2, territorialfarvannet, det vil si ut til 12 nautiske mil fra grunnlinjen jf. territorialfarvannsloven § 2.

Dette setter begrensninger for muligheten til å stanse tiltak som hindrer fremkommelighet og sikkerhet lenger ute. Forhåpentligvis endres dette eller det fastsettes andre regler som avbøter dette.

Samordnet prosess?

God forvaltning av arealene til havs bidrar til forutsigbarhet, langsiktighet og forebygging av fremtidige konflikter om arealbruk.

Som nevnt er det ikke er noen slik samordnet prosess for arealplanlegging i sjø, det er opp til sektorvise initiativ.

Når det gjelder sjøtransport er det ikke igangsatt egne prosesser der man utpeker areal som skal benyttes/beskyttes med unntak av TSS noen steder.

Når det gjelder havvind ble det ved hver «høringsrunde» gitt innspill om enkelte av områdene ikke var tilrådelig å åpne som tiltenkt av hensyn til sjøtransporten. Denne runddansen gjentok seg frem til vedtaket om åpning av Utsira Nord og Sørlige Nordsjø II. Det viser at behovet for samordning klart er til stede.

En ny konsekvensutredning knyttet til Havvind er positivt. Likevel bør man gjennomføre en helhetlig strategisk planlegging hvor man i fellesskap finner fremtidens arealbruk i havområdene. Planlegging stykkevis og delt kan fort føre til økte kostnader for sjøtransporten.

[1] Havvind forslag til utredningsområder (2010)

[2] Havvind Strategisk konsekvensutredning (2012)

[3] Meld. St. 36 (2020–2021) Energi til arbeid

[4] Kartlegging og identifisering av områder egnet for havbruk til havs (fiskeridir.no)

[5] Meld. St. 20 (2019–2020) – regjeringen.no